6. Gestão de dados abertos governamentais

A gestão de dados abertos governamentais refere-se tanto à gestão interna do órgão produtor, como à gestão da interação com a comunidade usuária (atores externos).

Essa função com maior ênfase na gestão estratégica e organização das atividades no órgão é tratada no “Guia do Modelo de Maturidade de Dados Abertos” - documento publicado pelo Open Data Institute - e avalia a publicação e a utilização de dados abertos.

Os aspectos formais dos processos internos aos órgãos são tratados no “Guia do Agente Público”, disponível no Portal da Transparência Estadual do Governo do Estado de São Paulo ³⁰.

O presente guia enfatiza a gestão do relacionamento com os intermediários e usuários de dados abertos governamentais.

Outros trabalhos, como os de M. Janssen e de B. Ubaldi para a OECD, tratam de opções de políticas para a gestão de dados abertos em nível de estruturas mais amplas de governo ³¹.

No presente guia, retomam-se alguns aspectos dessa gestão que são particularmente importantes para a difusão e sustentação do uso de dados abertos governamentais.

Ao lado dos benefícios já citados dessa difusão, a gestão de dados abertos governamentais enfrentará importantes barreiras de adoção de natureza cultural, institucional, econômica e técnica, tanto para o órgão divulgador como para a comunidade de usuários, entre as quais se contam:

• institucional (cultura de aversão a risco, dificuldade de lidar com o público, falta de recursos etc.);
• complexidade da tarefa (dificuldade de identificação dos dados e de acesso a eles, dificuldade de tratamento, redundâncias e contradições, padrões etc.);
• uso e participação (falta de incentivo e uso, custos e complexidade imprevistos, falta de competência de uso, dificuldade de resolver conflitos);
• legislação (privacidade e sigilo, contratos, licenças).

O Open Data Leaders Network, coordenado pelo Open Data Institute, identificou alguns dos desafios de mudança cultural enfrentados por líderes de programas de dados abertos e, em 2014, produziu um relatório detalhando 12 recomendações para os líderes de dados abertos responsáveis pela gestão de mudança cultural no governo, que estão resumidas no quadro 5:

5. Resumo das recomendações para a gestão de mudança organizacional em governo

6.1 Gestão de dados abertos governamentais como processo evolutivo

Iniciativas de dados abertos governamentais se iniciam com a criação do arcabouço legal e institucional necessário, a ser fornecido por órgãos da administração superior, cabendo a cada órgão executor o planejamento e implementação das suas atividades:

1. criar a estratégia corporativa de dados abertos governamentais;
2. criar a estrutura técnica e organizacional; e
3. viabilizar os recursos humanos e técnicos necessários.

A implementação requer do órgão fornecedor/publicador:

• mobilização interna para dados abertos – aspectos estratégicos, comportamentais, organizacionais;
• obtenção de competência técnica para produção, publicação e disseminação de dados abertos governamentais;
• promoção de mudanças de processos necessárias;
• viabilização da articulação com a comunidade usuária;
• assegurar a sustentabilidade técnica e organizacional das iniciativas.

No caso do Governo do Estado de São Paulo, a abertura de dados governamentais encontra apoio institucional desde 2010, com a regulamentação³² da criação do portal Governo Aberto SP. Atualmente, o desenho de estratégias para o portal e outras iniciativas inovadoras para abertura de dados são conduzidos pela Unidade de Inovação (iGovSP) da Subsecretaria de Parcerias e Inovação da Secretaria de Governo que, dentre outras, realiza ações de capacitação e estímulo à difusão pontuais, como o projeto SPUK e o iGovLab³³. E a oferta de dados abertos por meio do Portal Governo Aberto SP é operacionalizada pela Fundação SEADE.

No âmbito de gestão nos órgãos produtores/publicadores, essa legislação prevê a designação de autoridade para assegurar a conformidade com as normas, o que também envolve a criação dos Serviços de Informação ao Cidadão (SIC) e formalização de procedimentos para seu atendimento (Art. 9º da Lei 12.527/2011 e Art. 7º do Decreto 58.052/2012).

Iniciativas de sucesso indicam a importância da interação com a comunidade usuária desde o início do projeto, para assegurar a correta priorização das atividades, as definições tecnológicas, os processos de produção e suporte que atendam os usuários na criação de maior valor. O foco nas prioridades definidas a partir dos usuários permite alocar os recursos de modo mais eficiente e obter, a cada momento, o melhor resultado.

Esta estratégia também contribui para a criação de uma cultura de confiança entre os atores e para melhores resultados na apropriação e uso dos dados abertos governamentais.

Como em todo desenvolvimento organizacional, esta gestão pode ser tratada como um processo evolutivo. Isso significa que o órgão produtor não precisa ter, de início, a infraestrutura completa de governança, gestão e processos de dados abertos governamentais, proposta nos diferentes guias, podendo adicionar novas prioridades ao longo do tempo.

Esta evolução pode ser vista de diversos ângulos que também representam resultado de decisões de posicionamento do produtor/publicador de dados abertos as quais deverão ser tomadas, levando-se em consideração a crescente complexidade dos processos gerenciais e o comprometimento de recursos requeridos por parte do produtor/publicador.

Assim, do ponto de vista dos dados disponibilizados para os usuários, podem-se identificar os estágios da Figura 5.

Figura 5: Modelo de estágios para dados abertos governamentais

Os primeiros estágios asseguram a conformidade com a legislação, requerendo tecnologia e gerenciamento que são tratados no Guia do Modelo de Maturidade de Dados Abertos. O “Modelo das 5 estrelas”, de Tim Berners-Lee, é discutido na publicação Guia de Maturidade de Dados Abertos, do Open Data Institute, e apresenta os estágios de refinamento na publicação de dados abertos.

Os demais estágios de integração requerem relacionamento mais intenso com a comunidade usuária, tecnologias e processos de gestão mais avançados e participativos, mas com valor de uso maior. Esses recursos já podem estar disponíveis na cadeia de intermediários, e a comunidade pode ser estimulada pelo órgão a realizar estas atividades.

Os estágios de integração de dados têm sua correspondência com os estágios de evolução da complexidade de gestão, relacionamento e participação que o produtor/publicador permite aos usuários e intermediários:

1. aumentar a transparência de dados;
2. melhorar a participação aberta;
3. incrementar a colaboração aberta;
4. concretizar o engajamento ubíquo.

A Figura 6 abaixo detalha métricas para avaliar o estágio de participação atingido no processo.

Figura 6: Métricas para avaliação da gestão de dados abertos

A evolução ao longo desses estágios dependerá, em escala crescente, das seguintes medidas de gestão do produtor/publicador:

1. disponibilização crescente de dados abertos governamentais;
2. aperfeiçoamento da infraestrutura para uso mais efetivo de dados abertos governamentais;
3. capacitação de atores internos e externos para uso mais efetivo de dados abertos governamentais;
4. estímulo à participação da comunidade e cocriação de informações de valor.

Esse modelo também indica a importância crescente de:

• integração entre órgãos do governo com os atores externos ou
• fortalecimento de órgãos com a função específica de
  • distribuir informações,
  • compartilhar estruturas de prestação de serviços de dados abertos governamentais.

Visa obter sinergias operacionais e prestação de serviços de maior qualidade e mais recursos de informação e análise.

O Quadro 5 sintetiza as alternativas de gestão de níveis de serviço apresentadas no guia. Os conceitos e recomendações para cada alternativa estão detalhados no texto completo.

Quadro 5: Resumo dos níveis de serviço aos usuários e de complexidade gerencial

6.2 Níveis de complexidade da gestão e governança de dados abertos governamentais

Esses serviços e atividades de gestão envolvem:

• um volume crescente de recursos,
• novos atores,
• maior qualidade de serviços de informação,
• maior complexidade de relacionamentos internos e externos,
• aumento de transparência e participação.

Por esse motivo, torna-se necessário crescente formalização de processos, institucionalização de estruturas de gestão e governança que, em parte, dependem de iniciativas em nível de administração superior, para o planejamento, a coordenação e o monitoramento, com:

• a manutenção das condições institucionais,
• a criação de políticas, estruturas organizacionais e programas de difusão,
• o suporte para criação de infraestrutura técnica e comunicação,
• a orientação para questões de conformidade, privacidade e proteção de dados, entre outros.

As organizações devem cuidar para assegurar que os dados publicados como abertos não violam as leis proteção de dados ou de propriedade intelectual. É importante obter a permissão necessária nos casos em que o governo planeja publicar conjuntos de dados que contenham dados de propriedade de terceiros.

6.3 Qualidade de dados

A qualidade dos dados abertos governamentais e serviços de suporte pode ser vista em duas dimensões:

• Qualidade intrínseca (dos dados em si)

Os aspectos tecnológicos e de acesso deste atributo são tratados nos guias citados anteriormente: “Guia de Dados Abertos” e “Guia de Web Semântica”, publicados pelo NIC.br, os quais incluem também os aspectos de disponibilidade, resiliência, suporte técnico pré e pós-entrega.

No que diz respeito ao produtor/publicador, a qualidade do sistema depende das atividades de natureza técnica, objeto de publicação do “Guia do Modelo de Maturidade de Dados Abertos”, anteriormente mencionado.

• Qualidade sistêmica

O presente guia, por sua vez, enfatiza a qualidade sistêmica (do ponto de vista do usuário, quanto às suas expectativas e ao seu relacionamento com o produtor ou com a cadeia de intermediários).

Esses atributos referem-se às características do contexto e do uso dos dados abertos governamentais, e do relacionamento dos usuários com o fornecedor e a cadeia (Figura 7), tratando das dimensões de:

• avaliação do fornecedor (credibilidade, reputação, exatidão),
• relevância, adequação, validade e valor adicionado e
• facilidade de interpretação e compreensão dos dados.

Esses atributos são específicos de cada usuário e fortemente dependentes do seu contexto de utilização. O nível de satisfação também depende das expectativas do usuário, o que inclui um componente subjetivo na avaliação.

Figura 7: Atributos da qualidade de dados

O produtor/publicador precisa, então, monitorar ativamente a cadeia de intermediários e o uso dos dados para gerenciar a prestação dos serviços. Ao lado da dimensão técnica (conteúdo, apresentação, nível de serviço), a percepção da qualidade dependerá de capacitação dos usuários e de aspectos subjetivos, como a imagem do produtor e da cadeia, o que requer a permanente manutenção de canais de comunicação entre os atores.